發(fā)文部門：國務(wù)院    發(fā)文字號：[1993]國發(fā)第85號    日期：1993-12-15

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
    根據(jù)黨的十四屆三中全會的決定，為了進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調(diào)控能力，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，國務(wù)院決定，從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。
    一、分稅制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求
改革財政管理體制是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容�，F(xiàn)行財政包干體制，在過去的經(jīng)濟發(fā)展中起過積極的作用，但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在:稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力；財政分配體制類型過多，不夠規(guī)范。從總體上看，現(xiàn)行財政體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須盡快改革。
    根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求，并借鑒國外的成功做法，要理順中央與地方的分配關(guān)系，必須進行分稅制改革。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是:按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。
    二、分稅制財政體制改革的指導(dǎo)思想
    (一)正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。既要考慮地方利益，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性，又要逐步提高中央財政收入的比重，適當增加中央財力，增強中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此，中央要從今后財政收入的增量中適當多得一些，以保證中央財政收入的穩(wěn)定增長。
    (二)合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配。既要有利于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。
    (三)堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對經(jīng)濟發(fā)展和社會分配的調(diào)節(jié)作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。稅收實行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機構(gòu)負責征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機構(gòu)直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)負責征收。
    (四)堅持整體設(shè)計與逐步推進相結(jié)合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經(jīng)驗，又要從我國的實際出發(fā)。在明確改革目標的基礎(chǔ)上，辦法力求規(guī)范化，但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。當前，要針對收入流失比較嚴重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長；要先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規(guī)范；作為過渡辦法，現(xiàn)行的補助、上解和有些結(jié)算事項繼續(xù)按原體制運轉(zhuǎn)；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調(diào)整也宜逐步進行�？傊�，通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來，在實施中逐步完善。
     三、分稅制財政管理體制的具體內(nèi)容
    (一)中央與地方事權(quán)和支出的劃分。
    根據(jù)現(xiàn)在中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括:國防費，武警經(jīng)費、外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負擔的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。
    地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括:地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。
    (二)中央與地方收入的劃分。
    根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下:
    中央固定收入包括:關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設(shè)稅)，中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負擔的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔。
    地方固定收入包括:營業(yè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅)，地方企業(yè)所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅)，地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護建設(shè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分)，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅(簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。
    中央與地方共享收入包括:增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。
    (三)中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。
    為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費稅＋75%的增值稅－中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財力，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。如若1994年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。
    (四)原體制中央補助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項的處理。
    為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行:實行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；實行定額上解的地區(qū)，按原確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點地區(qū)，暫按遞增上解辦法，即按1993年實際上解數(shù)，并核定一個遞增率，每年遞增上解。
    原來中央撥給地方的各項�？睿�該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)�。地�?993年承擔的20%部分出口退稅以及其他年度結(jié)算的上解和補助項目相抵后，確定一個數(shù)額，作為一般上解或一般補助處理，以后年度按此定額結(jié)算。
    四、配套改革和其他政策措施
   (一)改革國有企業(yè)利潤分配制度。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，結(jié)合稅制改革和實施《企業(yè)財務(wù)通則》、《企業(yè)會計準則》，合理調(diào)整和規(guī)范國家與企業(yè)的利潤分配關(guān)系。從1994年1月1日起，國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率交納所得稅，取消各種包稅的做法�？紤]到部分企業(yè)利潤上交水平較低的現(xiàn)狀，作為過渡辦法，增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率。企業(yè)固定資產(chǎn)貸款的利息列入成本，本金一律用企業(yè)留用資金歸還。取消對國有企業(yè)征收的能源交通重點建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度。作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交的辦法，同時，微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫。
    (二)同步進行稅收管理體制改革。建立以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系，統(tǒng)一企業(yè)所得稅制。從1994年1月1日起，在現(xiàn)有稅務(wù)機構(gòu)基礎(chǔ)上，分設(shè)中央稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)機構(gòu)。在機構(gòu)分設(shè)過程中，要穩(wěn)定現(xiàn)有稅務(wù)隊伍，保持稅收工作的連續(xù)性，保證及時足額收稅。
    (三)改進預(yù)算編制辦法，硬化預(yù)算約束。實行分稅制之后，中央財政對地方的稅收返還列中央預(yù)算支出，地方相應(yīng)列收入；地方財政對中央的上解列地方預(yù)算支出，中央相應(yīng)列收入。中央與地方財政之間都不得互相擠占收入。改變目前中央代編地方預(yù)算的做法，每年由國務(wù)院提前向地方提出編制預(yù)算的要求。地方編制預(yù)算后，報財政部匯總成國家預(yù)算。
    (四)建立適應(yīng)分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度。根據(jù)分稅制財政體制的要求，原則上一級政府一級財政，同時，相應(yīng)要有一級金庫。在執(zhí)行國家統(tǒng)一政策的前提下，中央金庫與地方金庫分別向中央財政和地方財政負責。實行分稅制以后，地方財政支出有一部分要靠中央財政稅收返還來安排。為此，要建立中央財政對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，并且逐步規(guī)范化，以保證地方財政支出的資金需要。
    (五)建立并規(guī)范國債市場。為了保證財稅改革方案的順利出臺，1994年國債發(fā)行規(guī)模要適當增加。為此，中央銀行要開展國債市場業(yè)務(wù)，允許國有商業(yè)銀行進入國債市場，允許銀行和非銀行金融機構(gòu)以國債向中央銀行貼現(xiàn)融資。國債發(fā)行經(jīng)�；�，國債利率市場化，國債二級市場由有關(guān)部門協(xié)調(diào)管理。
    (六)妥善處理原由省級政府批準的減免稅政策問題�？紤]到有的省、自治區(qū)、直轄市政府已經(jīng)對一些項目和企業(yè)作了減免稅的決定，為了使這些企業(yè)有一個過渡，在制止和取締越權(quán)減免稅的同時，對于1993年6月30日前，經(jīng)省級政府批準實施的未到期地方減免稅項目或減免稅企業(yè)，重新報財政部和國家稅務(wù)總局審查、確認后，從1994年起，對這些沒有到期的減免稅項目和企業(yè)實行先征稅后退還的辦法。這部分稅收中屬中央收入部分，由中央財政統(tǒng)一返還給省、自治區(qū)、直轄市政府，連同地方收入部分，由省、自治區(qū)、直轄市政府按政策規(guī)定統(tǒng)籌返還給企業(yè)，用于發(fā)展生產(chǎn)。這項政策執(zhí)行到1995年。
    (七)各地區(qū)要進行分稅制配套改革。各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市人民政府要根據(jù)本決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。凡屬中央的收入，不得以任何方式納入地方收入范圍。在分稅制財政體制改革的過程中，各地區(qū)要注意調(diào)查研究，及時總結(jié)經(jīng)驗，解決出現(xiàn)的問題，為進一步改進和完善分稅制財政管理體制創(chuàng)造條件。